संघीयताको परिभाषा र विविधता
एउटा राजनीतिक प्रणालीका रूपमा संघीयतालाई विश्वभर विविध स्वरूपमा देख्न पाइन्छ। जसले विविधतापूर्ण विश्वमा शासनको अनुकूलन क्षमतालाई प्रदर्शन गर्दछ। सामान्य अर्थमा भन्दा संघीयतालाई केन्द्र सरकार र प्रदेशहरु वा राज्यहरु जस्ता उपराष्ट्रिय इकाइहरूका बीच शक्ति विभाजनको चित्रका रुपमा बुझिन्छ। जसले जिम्मेवारी र सम्प्रभुतालाई साझा गर्ने अनुमति प्रदान गर्दछ। यद्यपि राजनीतिशास्त्रीहरु एउटा बृहत्तर परिभाषाको उपयोग गर्दै संघीयतालाई ‘सामाजिक र राजनीतिक जीवनको बहुस्तरीय वा बहुलवादी अवधारणा’का रूपमा व्याख्या गर्दछन्। यसका एक प्रमुख अन्वेषक संयुक्त राज्य अमेरिकाका संस्थापक पितामध्येका एक अलेक्जेन्डर ह्यामिल्टन हुन्। जसको ‘द फेडरलिस्ट पेपर्स’ को योगदानले संघीयताका सिद्धान्तहरूमा महत्वपूर्ण अन्तर्दृष्टि प्रदान गरेको छ। किनभने यो अमेरिकी संविधानको अन्तर्दृष्टिसँग पनि अन्तरनिहित छ।
शासन व्यवस्थाहरूमध्ये संघीयता एउटा गतिशिल र समावेशी प्रणालीका रूपमा उदय भएको छ। जुन विभिन्न जनसांख्यिक, सामयिक, आर्थिक र राजनीतिक सन्दर्भहरूमा अनुकूल छ। सेन्ट किट्स र नेविस, बेलौ र माइक्रोनेशिया जस्ता साना देशहरुदेखि भारत र रुस जस्ता दिग्गज देशहरुसम्म संघीयताका दायराहरू फैलिएको पाइन्छ। संघीयताले विश्वस्तरमा व्याप्त विविधतालाई प्रकट गर्दछ। जसको उपयोग फरक–फरक इकाइहरूलाई एउटा नयाँ राष्ट्रमा एकताबद्ध गर्न वा पहिल्यैदेखि एकात्मक रहेका देशलाई पुनर्गठन गर्नका लागि गरिन्छ। यहाँसम्म कि दुबै प्रक्रियाहरूलाई मिश्रित गरेर पनि प्रयोगमा ल्याइएको पाइन्छ। संयुक्त राज्य अमेरिका जस्तै केही देशले दुई सताब्दीभन्दा धेरै समयदेखि आधुनिक संघीय प्रणालीलाई निरन्तरता दिइरहँदा इराक र नेपाल जस्ता कतिपय देशहरूले पनि पछिल्लो समयमा संघीयता अपनाएका छन् । यो विविधता आर्थिक अवस्थासम्म फैलिएको हुन्छ । यो आर्थिकरूपले सुगठित वित्तीय बाधाहरूको सामना गर्नेहरूसँग सहअस्तित्वमा छ । शासनको क्षेत्रमा संघीयताले विविधताको एउटा समृद्ध चित्र दर्साउँछ। जसमा संसदीयदेखि राष्ट्रपतिसम्मको राजनीतिक प्रणाली निहीत हुन्छ। जुन प्रायः दुवैको मिश्रण हुने गर्दछ। यो अनुकूलन विभिन्न राष्ट्रहरूका अनौठा सन्दर्भका साथ एकता स्थापित गर्दै संघीयताका बहुमुखी पक्षलाई चिन्हित गर्दछ।
नेपालमा संघीयताको ऐतिहासिक सन्दर्भ
संघीयताका सम्बन्धमा नेपालको दृष्टिकोण बुझ्न, हामीले यसको ऐतिहासिक सन्दर्भबारे गहनतापूर्वक बुझ्नु जरूरी हुन्छ। १९९० र २१औं सताब्दीको पहिलो दशक नेपालमा आशावाद (अब सबैथोक छुमन्तर हुन्छ) लिएर आयो। जुन सन् १९५० र १९६० को दशकको पश्चिमी विश्व जस्तै रह्यो। आशिष नंदीले यस विषयमा जोड दिँदै आफ्नो निबन्ध ‘स्टेट’ (द डेभलपमेन्ट डिक्सनरी) मा उल्लेख गरेका छन्। नंदीका अनुसार सन् १९६० को दशकमा पश्चिमी विश्वमा एउटा व्यापक धारणा थियो कि प्रत्येक समाजलाई आधुनिक राष्ट्र–राज्य अनुरूप हुनका लागि निश्चित ऐतिहासिक चरणहरूबाट गुज्रनुपर्छ। नंदीले अगाडि थपेका छन्– यो यात्राका लागि संस्कृतिको पुनर्गठन, प्रतिगामी तत्वहरूलाई बहिष्कार र आधुनिक राष्ट्र–राज्य अनुकूलका गुणहरू विकसित गर्नुपर्ने आवश्यकता हुन्छ। खासगरी बिसं २०४६ सालको जनआन्दोलनपछि नेपाल आफू यो यात्रामा अघि बढिसकेको ठान्थ्यो। जुन बुझाइ २०६२/०६३ को दोस्रो जनआन्दोलन र विस्तृत शान्ति सम्झौताले झनै बढाएको थियो। नंदीले भनेजस्तै सन् ९० को दशकपछि र २१औं सताब्दीको पहिलो दशकका दौरान नेपालमा जुन आशावाद व्याप्त थियो, त्यो सन् १९६० को दशकका दौरान पश्चिमी विश्वमा प्रचलित विश्वाससँग मेल खान्थ्यो। यसलाई प्रतिगामी अतीतबाट मुक्त हुने र एउटा आधुनिक राष्ट्र–राज्य बन्ने दिशामा अगाडि बढ्ने नेपाली समाजको दृढ संकल्पका रूपमा पनि बुझ्न सकिन्छ।
माओवादी ‘जनयुद्ध’ पछिका वर्षहरूमा नेपालमा केही ठूला राजनीतिक परिवर्तनहरू अवश्य भए। लामोसमयदेखि चल्दै आएको राजतन्त्रको ठाउँ गणतन्त्रले लियो। यद्यपि माओवादी ‘जनयुद्ध’ र दोस्रो जनआन्दोलन हुनुको प्रमुख कारण बनेका जटिल राजनीतिक मुद्दाहरू पूर्णतया समाधान भएनन्। यसबाट यो थाहा हुन्छ कि नेपालले यस बीचमा राजनीतिक परिवर्तनमा उल्लेखनीय प्रगति हासिल त गर्यो तर कयौं जटिल मुद्दाहरू यथावत रहे, जसमा ध्यान दिनु जरूरी थियो, समाधान खोज्नु आवश्यक थियो। ताकि देशमा दीर्घकालिन स्थिरता र एकता सुनिश्चित गर्न सकियोस्।
संघीयताका लागि सांस्कृतिक पुनरुत्थान र माग
सन् १९९० का दौरान नेपाल लोकतान्त्रिकरणको प्रक्रियाबाट गुज्रियो। यो प्रक्रियाको उद्देश्य जनता, संस्कृति र राज्यबीच अधिकतम उन्नतशील सम्बन्ध बनाउने थियो। यद्यपि यसले प्रायः जातीयता, राष्ट्रियता र राज्यका जटिलताहरूलाई नजरअन्दाज गरिदियो। यसबाहेक, यसले एउटा अति केन्द्रीकृत संरचना बनाइराख्यो। जसले सार्वजनिक मामिलामा विविध जात वा जातीयताका मानिसहरूको उपेक्षा गर्यो, र उनीहरूको सहभागिता सीमित राख्यो। यी लोकतान्त्रिक प्रयासका बाबजूद प्रभावकारी स्थानीय सरकारका संस्थाहरू स्थापना गर्न सीमित मात्र प्रगति भएकोमा विज्ञ र राजनीतिज्ञहरू पूरापूर सहमत छन्। यसरी जनसंख्याको ठूलो हिस्साले नीतिहरूमा भूमिका खेल्ने र कार्यकारी इकाइहरूलाई जवाफदेही बनाउने मामिलामा आफूलाई नसमेटिएको महसुस गर्यो। फलतः लोकतान्त्रिक अभ्यासहरूले देशमा स्थापित हुन सङ्घर्ष गर्नुपर्यो।
आशिष नंदीले भनेअनुसार तेस्रो विश्वका कयौं समाजमा जातिय स्व–जागरूकताको साहसिक पुनरूत्थानमा संस्कृतिको अंकुरण (resilience) स्पष्टरूपमा प्रदर्शित हुन्छ। अल्पसंख्यक र जनजातिहरूका लागि प्राप्त हुनसक्ने कुरा, जो आधुनिकीकरणको शक्तिहरूबाट अभिभूत थिए, अब अर्थपूर्ण प्रतिरोध नउकासेर ठूला सांस्कृतिक संस्थाहरूका लागि प्राप्य छैन। सारमा, आधुनिक राष्ट्र-राज्य प्रणालीमा आफ्नो प्रभाव जमाउनका लागि, सिग्मुन्ड फ्रायडको अवचेतन सम्बन्धी अवधारणा समान, संस्कृतिहरू अहिले फेरि उदय भएका छन्।
नेपालमा काठमाडौं केन्द्रित राज्यसत्ता बनाइराख्ने गतिविधिले जनता र सरकारबीचको दूरी झनै बढाइदियो। यो केन्द्रीकरणको मानसिकतालाई मानिसहरूले निश्चित अभिजात वर्गको हातमा सत्ता रहिरहन दिन सोचेसम्झेर बुनिएको रणनीतिका रूपमा देखे, जुन प्रायः निश्चित जाति र क्षेत्रसँग सम्बद्ध थियो। अर्थात यो विशेष रूपमा पहाडी क्षेत्रका उच्च जातिमा आधारित थियो। परिणामतः सीमान्तकृत समुदाय र क्षेत्रहरूलाई सशक्त बनाउने एउटा उपायको रूपमा संघीयताप्रति समर्थन बढिरहेको थियो। यसलाई स्वशासनयुक्त संस्थाहरूको स्थापनाका लागि एक साधनको रूपमा हेरिएको थियो। जसले प्रायः अनदेखा गरिएका क्षेत्रका आवश्यकताहरू पूरा गर्न सक्थ्यो र नेपाललाई समृद्ध बनाउने सांस्कृतिक र जातीय विविधतालाई स्वीकार्न सक्थ्यो।
ब्रिटिस माक्र्सवादी इतिहासकार ईपी थम्पसनले भनेका छन् कि कसरी आवाजविहीन र उत्पीडित मानिसहरूले सबैभन्दा स्थिर र तानाशाही सरकारमा पनि विद्रोहको आगो सल्काउन सक्छन्। एउटा सानो झिल्कोले प्रतिरोधको ज्वालामुखी दन्काउन सक्छ। नेपालमा क्षेत्रीय स्वायत्तता र संघीयताको माग उजागर गर्ने प्रमुख श्रेय मधेश आन्दोलनलाई जान्छ। अन्तरिम संविधान–२००७ लाई संशोधन गर्दै संघीयता समाविष्ट गरिनु मधेश आन्दोलनको एउटा प्रत्यक्ष परिणाम थियो। यसबाट भाषा, संस्कृति, पहिचान लगायतका विषयसँग सम्बन्धित दमित आकांक्षाहरूको प्रतिनिधित्व भयो। नागरिकता, विकास र समानताका मुद्दा सतहमा उम्लिरहेका बेला मधेश आन्दोलन नेपालमा संघीयताको आन्दोलनका लागि उत्प्रेरक रह्यो।
संघीयतामा नेपालको बेग्लै यात्रा
फिलिप मावहुड के कुरामा जोड दिन्छन् भने, कम विकसित देशहरू प्राज्ञिक साहित्यमा उल्लिखित स्थापित संघीयताको मोडललाई सहजै आत्मसात गर्दैनन्। यसबाहेक उनी यो पनि दाबी गर्छन् कि, तेस्रो विश्वमा संविधानको जीवनकाल छोटो हुन्छ। कतिपय संघ अन्ततः विघठनमा जान्छन् वा प्रभावकारीरूपमा एकात्मक राज्य बन्न पुग्छन्। मावहुड भन्छन्– यो प्रवृत्ति प्रायः परम्परागत वा आधुनिक चरित्रको जातीय या क्षेत्रीय अभिजात वर्गको पर्याप्त प्रभाव तथा स्वतन्त्रता अगाडिको युगबाट विरासतमा प्राप्त भएका राज्यविरोधी मानकहरूलाई उल्टाउने सवालमा सरकारसामु आउने चुनौतिहरूसँग जोडिएको हुन्छ। यी सन्दर्भमा संघीयतालाई सुविधाको साधनका रूपमा नभएर अस्तित्वरक्षाको साधनका रूपमा चयन गरिएको हुन्छ।
यस्तै, सन् २००७ को मधेश आन्दोलनले सरकार (सत्तासिन अभिजात वर्ग र निश्चित जातीय समूहको प्रतिनिधित्व) लाई नेपालको अन्तरिम संविधान संसोधनका लागि बाध्य बनायो। र, संविधानमा संघीयतालाई समावेश गरियो। जसले नंदीको भनाई जस्तै आधुनिक राष्ट्र–राज्य विकासको ‘अपरिहार्य चरण’ बीच एउटा अर्को ऐतिहासिक चरणलाई चिनाउँछ। दामोदर अधिकारीले आफ्नो पुस्तक ‘नेपाल्स रोड टु फेडरलिज्मः फ्रम द पर्सपेक्टिभ्स अफ ग्रासरुट्स डेमोक्रेसी’ मा भनेका छन् कि नेपालमा संघीय व्यवस्थातर्फको पाइला ज्यादै फरक छ। यो लामो समयसम्म विस्तारैविस्तारै भएन, बरू एक सताब्दीदेखि चलिआएको केन्द्रीकृत व्यवस्थाको विरूद्ध प्रतिक्रियात्मक रूपमा सुरु भयो। यो भन्न सकिन्छ कि अन्तरिम संविधानमा संघीयतालाई ‘अस्तित्व रक्षाको साधनको रूपमा’ स्थापित गरिएको थियो जसको उल्लेख मावहुडले गरेका छन्।
नेपालको नयाँ राजनीतिक भविष्यलाई आकार दिनका लागि दुई पटक संविधान सभा चुनियो। जसले रूपान्तरणको देशको आकांक्षालाई दर्साउँथ्यो। संविधान सभाको विचार–विमर्शपछि सन् २०१५ मा विवादास्पद संविधान तयार भयो। जुन नेपालको इतिहासमा एउटा अर्थपूर्ण क्षण थियो। यो संविधानले नेपाललाई एउटा धर्मनिरपेक्ष, बहुजातीय र संघीय लोकतान्त्रिक गणराज्यको रूपमा मान्यता प्रदान गर्यो। यसले संघीय प्रणालीको सुरुआत गर्यो, सार्वजनिक विषयहरूको व्यवस्थापन गर्ने विधिलाई नयाँ रूप दियो अनि केन्द्रीय र स्थानीय सरकारहरूले सँगसँगै काम गर्ने नयाँ विधि बन्यो।
नेपालमा विकेन्द्रिकरणको प्रयास देशमा द्वन्द्वपछिको पुनर्स्थापना अवधिका दौरान एकताको आवश्यकताबाट प्रेरित थियो। यो रूपान्तरित प्रणालीले ‘एकै ठाउँमा रहने’ संघीयताको मोडेल अपनाउँछ। जसमा राजनीतिक प्राधिकार दुई स्वशासित तहमा विभाजित गरिएको हुन्छः प्रादेशिक सरकार र स्थानीय सरकारहरू दुबै संघीय सरकारको व्यापक छत्रछायाँमा रहेर काम गर्छन् । यो संघीय ढाँचामा संघीय सरकारमा सर्वोच्च प्राधिकार निहित हुन्छ। यद्यपि प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरूले अधिक शक्ति र स्वतन्त्रता प्राप्त गरेका हुन्छन्। पुरानो अतिकेन्द्रिकृत प्रणाली छाडेर यो रुपान्तरणको उद्देश्य नेपालमा स्थानीय र क्षेत्रीय शासनमा सुधार ल्याउनु हो। यसले निर्णय लिंदा अधिकांश मानिसहरूको सहभागिता रहोस् भन्ने पनि चाहन्छ।
साना क्षेत्रहरूलाई उनीहरू कसरी शासित हुन चाहन्छन् भन्ने तय गर्न शक्ति प्रदान गर्दै नेपालले विकेन्द्रिकरणमा आफूलाई दृढ प्रतिबद्ध देखाइरहेको छ। जसअन्तर्गत उपराष्ट्रिय सरकारका लागि दुईवटा निर्वाचन भए। अधिकतम वित्तीय स्वतन्त्रतासहित प्रदेश र स्थानीय सरकारको स्थापना गरियो। र, यस्तो प्रणालीको सुरुआत गरियो जहाँ करिब एक तिहाई सरकारी खर्चको जिम्मा अब यिनै उपराष्ट्रिय सरकार मातहत आएको छ। यो नेपालको शासनमा पछिल्लो केन्द्रिकृत दृष्टिकोणबाट एउटा महत्वपूर्ण परिवर्तन रह्यो। यसले संघीयताका परिचित र अपरिचित दुबै पक्षलाई अगाडि ल्याएको छ। नेपालले आफ्नो नयाँ संघीय व्यवस्था कार्यान्वयनका लागि कडा मेहेनत गरेको छ। कयौं महत्वपूर्ण कानुन लागू छन्। उनीहरू अन्तरसरकारी हस्तान्तरण प्रणाली (अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्थापन ऐन–२०७४) को उपयोग गरिरहेका छन्। उनीहरूले आधारभूत खर्चसम्बन्धी दायित्वलाई परिभाषित गरेका छन्। र उनीहरूले कर्मचारीहरूलाई प्रदेश र स्थानीय सरकारमा स्थानान्तरण गरेका छन्।
नेपालको संघीयताबारे आलोचनात्मक प्रश्नहरू
आशाहरू र दृढ विश्वासका बीच पनि आलोचना र प्रश्नहरू छन् नै । के नेपालको संघीयताको पथ उपयुक्त दिशामा अघि बढेको छ, वा यो फगत एउटा अर्को प्रशासनिक विभागमै सीमित हुन पुगेको छ? के यो पूर्णतया विकसित ‘संघीयता’ हो, वा यो फगत एउटा मार्गको हिस्सा बन्न पुगेको छ? विकासको सन्दर्भमा मात्र नभएर के यसले साँच्चिकै भाषा, संस्कृति, पहिचान, प्रतिनिधित्व, समावेशिता र अन्य क्षेत्रहरूमा पनि जरूरी आवश्यकताहरूलाई सम्बोधन गरिरहेको छ ? के नेपालका नेता संघीयता र विकेन्द्रिकरणको भावनालाई पुनर्जीवित गर्ने, स्वशासनयुक्त निकाय बनाउने र सिमान्तकृत समुदायलाई सशक्त बनाउनका लागि पर्याप्त प्रयास गरिरहेका छन् ? नंदीले भनेजस्तै, नेपालको संघीयता जातीय वा क्षेत्रीय अभिजात वर्ग, चाहे ती परम्परागत हुन वा आधुनिक, द्वारा महत्वपूर्ण तरिकाले प्रभावित गरिँदैछ, र सरकारहरूलाई स्वतन्त्रतापूर्वको युगबाट विरासतमा प्राप्त दीर्घकालदेखि चलिआएको मानकहरू बदल्न कठिनाइको सामना गरिरहनुपरेको छ? यी महत्वपूर्ण आवश्यकताहरूलाई सम्बोधन नगरेरै कतै माहवुडले भनेजस्तै संघीयता फगत एक ‘अस्तित्वरक्षा को रणनीति’ बनेको त छैन?
फ्रेडरिक एच. गेजले आफ्नो पुस्तक नेपालमा क्षेत्रीयता र राष्ट्रिय एकता (Regionalism and National Unity in Nepal) मा नेपालको एक महत्वपूर्ण ऐतिहासिक ढाँचाबारे जोड दिएका छन्। आफ्नो इतिहासमा नेपाल विभिन्न राजनीतिक अवस्थाहरूबाट गुज्रिएको पाइन्छ। जसमा शाह राजा अधिनस्थ राजतन्त्र (१७६९–१८४६), राणाकालीन कुलीनतन्त्र (१८४६–१९५१), साझा शक्ति बाँडफाँडयुक्त सरकारी अनिश्चितताको कालखण्ड (१९५१–५९), संसदीय प्रणालीको स्थापना (१९५९–६०) र सक्रिय राजतन्त्रको पुनरागमन (१९६० बाट) समावेश छन्। गेज भन्छन्– सरकारको स्वरूपमा यी परिवर्तनहरूका बाबजूद उस्तै अन्तर्निहित आर्थिक र सांस्कृतिक कारण/पक्षहरूले निरन्तर नेपाली राजनीतिलाई आकार दिएका छन्।
महत्वपूर्ण प्रश्न यो उठ्छ कि कतै यो अनन्तदेखि चल्दै आएका आर्थिक र सांस्कृतिक कारक/पक्षहरूले नै अहिले पनि नेपालको संघीयतालाई मार्गनिर्देश गरिरहेका त छैनन्। खासगरी १९९० को दशकपछि यी आर्थिक र साँस्कृतिक कारकहरूको स्थायी प्रभाव तोड्न जनआन्दोलन–२, विस्तृत शान्ति सम्झौता, र मधेश विद्रोह भयो। जुन आर्थिक र सांस्कृतिक कारकहरू ऐतिहासिकरूपमा अभिजात वर्गको पक्षमा थियो र नेपाली राजनीतिलाई पूर्णरूपमा ढाकेको थियो। यी घटनाहरूले यी आर्थिक र सांस्कृतिक कारकहरूको बलियो प्रभावलाई तोडिदियो जसले ऐतिहासिकरूपमा अभिजात वर्गको पक्ष लियो र नेपाली राजनीतिमा ठूलो प्रभाव राख्यो। थम्पसनले उल्लेख गरेअनुसार यी घटनाहरू ती झिल्काहरूजस्तै थिए जसले परिवर्तनलाई प्रज्ज्वलित गरे। जसले राजनीतिक परिदृश्यलाई हल्लाइदिए जुन लामो समयदेखि अभिजात वर्गको स्वार्थले नियन्त्रित थियो।
अधिकारीले पनि यो उल्लेख गरेका छन् कि नेपालमा संघीयताको विशिष्ट स्थितिको अर्थ यसको अनुशरण गर्नका लागि कुनै स्पस्ट रोडम्याप छैन, र भरोसा गर्नका लागि धेरै ज्यादा पूर्वअनुभव छैन। नेपालको आफ्नै पृथक राजनीतिक, सांस्कृतिक र प्रशासनिक विशेषताहरू यसका कारण हुन्। यसबाहेक अधिकारी भन्छन् कि प्रमुख राजनीतिक दलहरूसँग संघीयताको मूलभूत सिद्धान्त र व्यवहारिक पक्षबारे कुनै साझा दृष्टि वा सहमति थिएन। यो ठूलो परिवर्तनको व्यवस्थापनका लागि कुनै सुविचारित योजना बिना नै नयाँ संविधानको थालनीका साथसाथै संघीय प्रणालीमा अकस्मात स्थान्तरण भयो।
मुख्य कुरा, अधिकारीले औंल्याए जस्तै, नेपालको संघीयताको प्रक्रिया कार्यान्वयनको चरणमा डिरेल हुने (गलत ट्रयाकमा हिड्ने), हेरफेर हुने वा स्वार्थसमूहद्वारा प्रभावित हुने सम्भावनाको जोखिम छ। नयाँ संविधानले निर्धारित गरेको लक्ष्य र संक्रमणकालिन अवस्थाबीच तादम्यता सुनिश्चित गर्नका लागि यो अप्ठेरो प्रक्रियालाई सावधानीपूर्वक मार्गनिर्दिष्ट गर्दै यसको प्रभावकारी व्यवस्थापन गर्नु महत्वपूर्ण हुन्छ।
संघीयतामा नेपालको अनुकूलन
संघीयता शासन गर्ने बहुमुखी प्रणाली हो जसले जनसंख्या, समय, आर्थिक र राजनीतिक विभिन्नतासहितका अनेकन परिस्थिति मिलाउन समायोजन गर्न सक्छ। यसको अनुकूलनको क्षमतालाई उपयोग गर्दै फरक आकार र फरक इतिहास भएका देशहरूले संघीयता अपनाएका छन्। यद्यपि, विश्वका धेरै संघीय प्रणालीमाझ समानता खोज्दै विविधतायुक्त नेपालका लागि उपयुक्त मोडल खोज्न अलि असुहाउँदो हुन्छ।
संघीयताले विशिष्टरूपमा ‘फोयड्स’ (foedus) को विशेषतालाई कायम राखिरहन्छ। ‘फोयड्स’ अर्थात सामान्य नीतिका विशिष्ट मुद्दामा संयुक्तरूपमा काम गर्नका लागि समान व्यक्तिहरूबीचको एउटा सन्धी वा सम्झौता। संघीयता र राज्य गठनसम्बन्धी आफ्नो अध्ययन अनुसन्धानमा अजय कुमार सिंहले भनेअनुसार, एउटा संघीय व्यवस्थाभित्र तहगत इकाइलाई संविधानतः तीन प्रकारले स्वीकृत अधिकार प्राप्त हुन्छ। पहिलो हो अस्तित्वको अधिकार। जसअन्तर्गत केन्द्र सरकारले एकपक्षीय परिवर्तनलाई रोक्दै, एउटा तहगत इकाइको क्षेत्रगत सीमाको रक्षा गर्दछ। दोस्रो हो स्वायत्तताको अधिकार, जुन विधायिकी र प्रशासनिक दुबै क्षेत्रमा व्याप्त हुन्छ। यसमा स्थानीय कानुनलाई लागू गर्ने अनुमति मात्र दिँदैन, बरू, जर्मनीमा जस्तो केन्द्र सरकारका कानुनहरू प्रशासित गर्ने अधिकार पनि सामेल हुन्छ। अन्त्यमा, केन्द्र सरकारको इच्छाशक्ति र निर्णयहरूलाई आकार दिनका लागि औपचारिक वा अनौपचारिकरूपमा भाग लिने अधिकार हुन्छ। आफ्नो संवैधानिक अधिकार र स्वायत्तताका बाबजूद तहगत इकाइहरू केन्द्र सरकारसँग पूर्णतया अलग नहुने र केन्द्रसँग बरोबर वार्तालाप गरिराख्ने कुरामा यो अधिकारले जोड दिएको छ।
नेपालसामु ठूलो प्रश्न यो छ कि, के उसका तहगत इकाइहरूले वास्तविक रूपमै यी संघीय अधिकारहरूको उपयोग गरेका छन् त? यस्तो लाग्छ, संघीय प्रणालीहरूमा जोन किनसेडको ब्याख्या ‘संयुक्त कार्यबाहीका लागि संस्थागत र व्यवहारिक विशेषताहरू’ लाई पूर्णतया अपनाउन सङ्घर्षरत छ, खासगरी आफ्नो संघीय सन्दर्भको मौलिक बुझाइको सम्बन्धमा। स्थानीय तह, प्रदेश र संघीय सरकारबीच व्याप्त महत्वपूर्ण कमीमजोरीबारे कयौं अध्ययन र विशेषज्ञहरूको रायबाट उजागर भएको पाइन्छ। त्यसोभए संघीयताप्रति नेपालको अनुकूलन क्षमता कस्तो देखिन्छ त? के संवैधानिक प्रावधानहरू वाधाअड्चनका रूपमा काम गरिरहेका छन् त? नेपालमा संघीयताको सफलताका लागि विभिन्न सरकारी तहमा स्पष्ट संवैधानिक नियम र प्रभावकारी सहयोग संयन्त्र हुनु महत्वपूर्ण देखिन्छ। सरकारी तहहरूमाझ अपसी सहयोगलाई सुविधाजनक बनाउनका लागि व्यवहारिक प्रणालीहरूको उपलब्धता आवश्यक हुन्छ। यसमा विफल भए राजनीतिक द्वन्द्व र विभाजनको अवस्था उत्पन्न हुन सक्ने विशेषज्ञ र विद्वानहरूको राय छ।
लोकतान्त्रिक संघीयताको दायरा ‘एकै ठाउँमा आउने’ (कमिङ टुगेदर) अवधारणादेखि ‘एकै ठाउँमा रहने’ (होल्डिङ टुगेदर) सम्म फैलिएको हुन्छ। अस्ट्रेलिया, स्वीट्जरल्याण्ड र संयुक्त राज्य अमेरिका ‘एक ठाउँमा आउने’ अवधारणा अन्तर्गत पर्दछन्। यस्तोमा सबै पक्षहरू स्वतन्त्ररूपमा आफ्नो पहिचान कायमै राख्दै एकजुट भएका हुन्छन्। अर्कोतर्फ बेल्जियम, भारत र स्पेन जस्ता मुलुकहरू पर्छन्। जो ‘एकै ठाउँमा रहने’ अवधारणाबाट प्रेरित हुन्छन्। होल्डिङ टुगेदर अर्थात ‘एकैठाउँ रहने’ अवधारणामा उपराष्ट्रिय प्रशासनिक इकाइहरूमा शक्ति हस्तान्तरणको माध्यमद्वारा कुनै देशको एकता कायम राख्न संघीय इकाइहरूको गठन गरिन्छ। जटिल इतिहास अनि समानता र प्रतिनिधित्वका सम्बन्धमा देखिएका चिन्ताहरूले नेपाललाई होल्डिङ टुगेदर अर्थात ‘एकै ठाउँमा रहने’ संघीयताको मोडल अपनाउन प्रेरित गरेको छ। जसले तीन तहका सरकारबीचको जिम्मेवारी बाँडफाँडमा दिगो प्रभाव पारेको छ।
विधिसम्बद्ध र क्षेत्राधिकारसम्बन्धी चुनौतिहरू
सन् २०१८ को मध्यतिर पौडेल र सापकोटाले गरेको विश्लेषणमा नयाँ संसदद्वारा पारित कानुनसँगै अन्य कतिपय मुद्दाहरूको खुलासा भयो। जसमा यस्ता कानुनहरू सामेल थिए जुन संविधानअनुरूप थिएनन्, परस्पर विरोधी कानुनी प्रावधान थिए, यस्ता कानुन थिए जसले संविधानको भावनाको पालन गर्दैनथे, र यस्ता कानुन जो संविधानको क्षेत्राधिकारको विभाजनसँग मेल खाँदैनथ्यो। यसबाहेक संवैधानिक सिद्धान्तहरू लागू गर्ने विषयमा पनि अनिश्चितता थियो। यी चिन्ता/चासोहरूको सम्बोधन गर्न उनीहरूले केही महत्वपूर्ण सुझाव दिएः
– सामान्य समझदारीः सबै सरकारी तहका लागि कानुनहरूको साझा व्याख्या गर्नु महत्वपूर्ण हुन्छ।
– स्पष्ट विवाद समाधानका विधिहरूः विभिन्न सरकारी तहहरूबीचको विवाद साम्य पार्नका लागि स्पष्ट तरिका हुनुपर्छ।
संघीय सिद्धान्तहरूसँग तालमेलः सबै सरकारी तहमा कानुनहरूमा साझा शासन र स्वशासनको सिद्धान्तलाई सामेल गरिनुपर्छ। र, सहयोग सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आबद्ध हुनुपर्छ।
पौडेल र सापकोटाका अनुसार सरकारका तीनै तहका करिब ३६ हजार जनप्रतिनिधिले संविधानका प्रावधानहरूप्रति एउटा साझा अवधारणा तय गर्नु आवश्यक हुन्छ। संक्षेपमा भन्दा उनीहरूको विश्लेषणले नेपालको संघीय प्रणालीभित्र स्पष्टता, स्थिरता र सहयोगको आवश्यकताबारे जोड दिएको छ। यो प्रश्न पनि उत्तिकै महत्वपूर्ण छ कि शक्ति र विविधतालाई तहगत इकाइमा हस्तान्तरण गर्दा के संघीय नेपालले आकांक्षा राखेको दिशातर्फ राष्ट्रलाई डोर्याएको छ?
शक्ति र स्रोत बाँडफाँड
सत्ता हस्तान्तरणका सम्बन्धमा नेपालको विद्यमान शासन संरचना संघ र प्रदेश दुबै तहमा विशेष शक्तिका तुलनामा संयुक्त शक्तितर्फ बढ्ता झुकाव राख्दछ। यसको अर्थ सरकारको कुनै एक तहलाई विशेष शक्ति सुम्पनुको साटो दुबैले कयौं शक्तिको उपयोग गर्न पाउन् भन्ने हो। यो संविधानमा विभिन्न अनुसूचीको लम्बाई र विवरणमा उल्लेखनीय अन्तरमा ध्यान दिनलायक छ। उदाहरणका निम्ति अनुसूची ५, जहाँ संघीय शक्तिको रूपरेखा प्रस्तुत छ, र यो तीनवटा पृष्ठमा फैलिएको छ। यसको तुलनामा अनुसूची ६ (प्रदेशको अधिकार), अनुसूची ७ (संघ र प्रदेशको साझा अधिकार), अनुसूचि ८ (स्थानीय तहका अधिकार) र अनुसूची ९ (संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार) सबैलाई मात्र २ पृष्ठमा समेटिएको छ। पुनःवितरणको यति महत्वपूर्ण सवाललाई यसरी महत्वहिन बनाइन्छ भन्ने सायदै कसैले सोचेका थिए। यी अनुसूचीहरूले अतिरिक्त व्याख्या वा स्पष्टिकरण बिना नै अधिकारहरूको सूची दर्साउँछन् जुन अधिकार बाँडफाँडमा महत्वपूर्ण बदलाव चाहेका कसैले पनि अपेक्षा गरेका थिएनन्। ताज्जुबको कुरा के भने, संविधानमा नेपालको झण्डाको डिजाइन र बनाउने तरिकाबारे तीनवटा पृष्ठमा उल्लेख्यरूपमा विस्तृत निर्देशन दिइएको छ। यो विरोधाभाषले संवैधानिक ढाँचाभित्र शासन र प्रतीकवादका विभिन्न पक्षलाई दिइएको महत्व र ध्यानको विभिन्न स्तरबारे प्रस्ट पार्दछ।
यसबाहेक, यी विशेषाधिकारको व्याख्या गर्ने सम्बन्धमा तीनै तहको अख्तियारीबारे स्पष्टताको अभाव छ। जुन उनीहरूबीच सम्भावित द्वन्द्वका महत्वपूर्ण कारण बन्न सक्छन्। संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय सरकारबीचको क्षेत्राधिकार र संसाधान बाँडफाँडको असहमतिले अर्को द्वन्द्व निम्त्याउने खतरा रहने कयौं अध्ययन र अनुसन्धानले औंल्याएको पाइन्छ।
राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगका बदलामा राष्ट्रिय योजना आयोग!
सन् १९५६ देखि एउटा राष्ट्रिय योजना आयोग परम्परागतरूपमा कार्यरत छ। यद्यपि, ध्यान दिनुपर्ने कुरा के हो भने २०१५ को संविधानले यो आयोगलाई आधिकारिक रूपमा मान्यता दिएको छैन। यसको साटो यस कार्यको जिम्मेवारी राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्तीय आयोग (एनएनआरएफसी) को अधिकार क्षेत्रमा पर्दछ, जुन कुरा नेपालको संविधानको भाग–२६ को अनुच्छेद २५० मा उल्लिखित छ। एनएनआरएफसीको प्राथमिक भूमिका सरकारका तीनै तहकाबीच वित्तीय समानता सुनिश्चित गर्नका लागि सिद्धान्त र विधि स्थापित गर्नु हो। यो बुझ्नु महत्वपूर्ण हुन्छ कि संविधानका अनुसूचीहरूमा निर्दिष्ट भए बमोजिम विनियोजनको काम सरकारका तीनै तहका बीचमा साझा गरिनुपर्छ। अतः यी तहहरूबीच स्रोत र जिम्मेवारीको एथोचित वितरण सुनिश्चित गर्नका लागि वित्तीय समानताको अवधारणा आवश्यक हुन जान्छ।
यद्यपि, एनएनआरएफसीले व्यवस्थालाई प्रभावकारी ढंगले प्रबन्ध गर्न चुनौतिहरूको सामना गर्छ। यो राष्ट्रिय योजना आयोगको तथ्यांकमाथि अत्यधिक निर्भर रहन्छ, जसको परिणामस्वरूप दुबै संस्थाहरूबीच काम दोहोरिने हुन्छ। भलै, संविधानले एनएनआरएफसीलाई केही अधिकारहरू प्रदान गरेको छ। जस्तैः बजेट विनियोजन गर्ने र राजश्व वितरणका लागि वार्षिक मार्गनिर्देश तयार गर्ने। तर प्रायः यो मार्गनिर्देश लागू हुँदैन। सरकारले यो मार्गनिर्देश पालना गरे/नगरेको जाँच्ने अधिकार आयोगसँग हुँदैन। यसका अतिरिक्त, वित्तीय आयोग बजेट वितरण मार्गनिर्देश तयार गर्नका लागि कयौं बाहिरी तथ्यांक स्रोत र मूल्यांकन प्रतिवेदनमाथि निर्भर भइरहेको हुन्छ। किनभने ऊसँग आफ्नै तथ्यांक निर्माण गर्ने क्षमताको अभाव छ। नतिजा, नेपालमा संघीयताको कार्यान्वयनमा एनएनआरएफसीको भूमिका सोचे जस्तो प्रभावकारी हुन सकेको छैन।
यी चुनौतिहरूको सामना गर्नका लागि सुधारात्मक उपायहरू र संविधान संशोधनको आवश्यकता पर्छ। यसबाहेक, संवैधानिक प्रावधानहरूका आधारमा तीन तहको संस्थागत ढाँचाको स्थापना मूल्यवान साबित हुन सक्छ। यो ढाँचामा एउटा संघीय वित्त आयोग (एफएफसी), एउटा राष्ट्रिय योजना आयोग (एनपीसी), प्रत्येक प्रदेशमा एउटा प्रदेश योजना आयोग (एसपीसी) र प्रत्येक प्रदेशमा एउटा प्रदेश वित्त आयोग समावेश हुन्छ। एफएफसीले संघीय तहमा वित्तीय मामिलाहरूमा महत्वपूर्ण भूमिका निभाउँछ भने एनपीसीले राष्ट्रिय स्तरका विकास योजनाहरू र अनुदान सिफारिसमा ध्यान केन्द्रित गर्नेछ। एसपीसी प्रदेश विकास योजनाहरू तयार पार्न जिम्मेवार हुन्छ र राज्य वित्त आयोगले स्थानीय तहहरूमा हस्तान्तरणको निगरानी गर्छ। यस किसिमको रूपरेखा वित्तीय संघीयतालाई सुव्यवस्थित गर्न र नेपालको संघीय प्रणालीमा यसको प्रभावकारीता बढाउनमा सहयोगी हुन सक्छ।
यी परिदृश्य र निर्देशले प्रस्ट रूपमा ‘संयुक्त कामका लागि संस्थागत र व्यवहारगत विशेषताहरू’ को अनुपस्थितिलाई दर्साउँछ। यसबारे पहिल्यै पनि चर्चा गरिसकिएको छ, जसलाई जोन किनसेडले संघीय प्रणालीमा आवश्यक मानेका छन्। यो कमी विशेष रूपमा त्यसबेला प्रस्ट हुन्छ जब नेपालको संघीय सन्दर्भको विस्तृत बुझाईको कुरा आउँछ, जुन पहिले भनिएको छ।
नेपालमा वित्तीय संघीयता
नेपालको सन्दर्भमा, वित्तीय संघीयताको अभ्यासमा कयौं चुनौतिहरूको सामना गर्नुपरेको छ। नेपालमा वित्तीय संघीयताको अभ्यास प्रभावकारी तरिकाले नभइरहेको अध्ययन र मूल्यांकनबाट संकेत पाइन्छ। परम्परागतरूपमा, नेपालमा स्थानीय सरकारी इकाइहरू सीमित आर्थिक अधिकारसहित केवल केन्द्र सरकारको विस्तारणको रूपमा काम गर्थे। यद्यपि, सन् २०१५ मा नेपालको नयाँ संविधान घोषणाले एउटा महत्वपूर्ण परिवर्तनलाई उल्लेख गरेको छ। यसले स्थानीय सरकारहरूलाई विशिष्ट संवैधानिक र कानुनी आर्धिक अधिकार प्रदान गर्यो, जसमा बजेट तयार पार्ने र स्थानीय कर संकलन गर्ने अधिकार पनि सामेल गरिए। यो परिवर्तन २०१६ मा स्थानीय निकायहरूको पुनर्गठनसँगै सुरू भयो र त्यसपछि २०१७ मा स्थानीय तहको निर्वाचन भयो। त्यसबेलादेखि नेपालमा स्थानीय सरकारहरू आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्र यी संवैधानिक र कानुनी आर्थिक अधिकारहरूको प्रयोग गरिरहेका छन्।
चुनौतिहरू र बाधाहरूबीच प्रगतिको झलक पनि देखिइराखेको छ। एउटा अध्ययनले यो संकेत गर्छ कि नेपालमा प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरूले कानुन बनाउने, बजेट बनाउने, योजना, नीति विकास र कार्यान्वयनसहित विभिन्न क्षेत्रमा महत्वपूर्ण अधिकार ग्रहण गरिसकेका छन्। यी सरकारहरूले स्थानीय सार्वजनिक सेवाहरूको एउटा ठूलो हिस्सा प्रदान गर्ने जिम्मेवारी पनि लिइरहेका छन्। उपराष्ट्रिय सरकारहरूले अहिले बजेटअनुसार कुल सरकारी व्ययको ३० प्रतिशतभन्दा धेरै खर्च गरिरहेको अनुमान छ । जुन आँकडा निम्न र मध्यम आय भएका देशहरूमा देखिएको करिब २० प्रतिशतको अन्तर्राष्ट्रिय औषतभन्दा अधिक हो। यद्यपि, नेपालमा राजश्व प्रणाली अत्यधिक केन्द्रिकृत भएको विषयमा ध्यान पुर्याउनु आवश्यक छ। उपराष्ट्रिय सरकारहरू समग्र कर संकलनमा अपेक्षाकृत कम योगदान पुर्याउँछन्। अधिकांश राजश्व सहरी क्षेत्रमा सृजना हुन्छ। बजेट गरिएको संघीय सरकारको कर संकलनको करिब ५३ प्रतिशत अन्तर–सरकारी हस्तान्तरणका लागि विनियोजन हुन्छ। जुन सरकारका विभिन्न तहको समर्थन गर्नका लागि केन्द्रीय कोषमा निरन्तर निर्भरताको संकेत हो।
वित्तीय संघीयताका फाइदा
कयौं विद्वान र सोधकर्ताहरूले नेपालमा वित्तीय संघीयताबारे खोज गरेका छन्, जो वित्तीय लोकतन्त्रिकरणको अवधारणासँग समानता दर्साउँछन्। ओट्स (१९७२)ले जोड दिएका छन्, सुधारिएको दक्षता र शासनलाई मानिसहरूको पहुँचमा ल्याएको परिणामस्वरूप बढोत्तरी भएको लोककल्याण नै वित्तीय विकेन्द्रिकरणको सबैभन्दा महत्वपूर्ण लाभमध्ये एक हो। स्थानीय सरकारहरू आफ्नो तहको प्राथमिकताहरू र आवश्यकताहरूमा प्रतिक्रिया जनाउने, स्थानीय लक्ष्यहरू प्राप्तिका लागि नीति तथा बजेटहरू बनाउने कामका लागि राम्रो स्थितिमा छन्। यसले केवल राजनीतिक र प्रशासनिक जवाफदेहीलाई मात्र बढावा दिँदैन, बरू प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूलाई पनि सशक्त बनाउँछ।
वित्तीय विकेन्द्रिकरण वा वित्तीय संघीयताले स्रोतसाधन जुटाउनका लागि जवाफदेही, दक्षता र प्रभावकारीता बढाउन भूमिका निर्वाह गर्छ। सिउल (१९९६) ले यस कुरामा जोड दिएका छन् कि उपराष्ट्रिय सरकारहरू मानिसहरूसँग नजिक भएका कारणले स्थानीय मागहरू, आवश्यकताहरू र अपेक्षाहरूका बारे महत्वपूर्ण परख राख्दछन्। जसबाट उनीहरू स्रोतसाधनको कुशलतापूर्वक बाँडफाँड गर्न सक्षम हुन्छन्।
वित्तीय संघीयताको सफलता स्थानीय तहमा स्रोतसाधनलाई प्रभावकारी ढंगबाट जुटाउने र एकत्रित गर्ने क्षमतामा निहित हुन्छ। शाह (२००७) ले वित्तीय संघीयता विना संघीय प्रणालीले राम्ररी काम गर्न नसक्ने कुरामा जोड दिएका छन्। संघीयताको सार आर्थिक अधिकारहरूमा निर्भर रहने उनको निचोड छ। तथापि, वित्तीय संघीयताको व्यवहारिक कार्यान्वयन चुनौतिरहित भने छैन। अधिकारी (२०१९) को भनाई छ कि नेपालले वित्तीय संघीयताको अभ्यासको कमी, व्यवस्थापन क्षमताको अपर्याप्तता, राजनीतिक द्वन्द्व र अस्पष्ट नीतिहरू जस्ता बाधाहरूको सामना गर्नु परिरहेको छ।
अभ्यासका चुनौति
प्रगतिका बाबजूद, नेपालमा वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनमा कयौं चुनौतिहरू देखापरेका छन्। उदाहरणका लागि ढकालले स्थानीय स्रोतहरू प्रभावकारी ढंगले जुटाउनका लागि स्थानीय तहभित्र क्षमताको कमी भएकोमा जोड दिएका छन्। परिणामस्वरूप, संघीय सरकार प्रायः विदेशी ऋणको माध्यमबाट स्थानीय सरकारहरूको वित्तीय आवश्यकताहरू पूरा गर्छ, जसबाट संघीय प्रणाली अपनाएपछि विदेशी ऋणमा यथेष्ट बृद्धि भएको देखिन पुगेको छ।
नेपालले आफूलाई दक्षिण एशियामा सबैभन्दा धेरै वित्तीय विकेन्द्रिकृत राष्ट्रकारूपमा उल्लेख्यरूपमा परिचित गराएको छ। जो वित्तीय विकेन्द्रिकरणमा विश्वको अग्रणी स्थानमा उभिएको छ। नेपालमा प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूमा वित्तीय हस्तान्तरणको विस्तार कम उल्लेख्य छैन। १९९९ मा नेपालमा स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन आयो। यो ऐन लागू हुँदैगर्दा स्थानीय तहहरूमा वित्तीय हस्तान्तर मात्र ५–६ प्रतिशत थियो। संघीयता कार्यान्वयनपछि भने यसमा महत्वपूर्ण प्रगति भएको छ। आर्थिक वर्ष २०२१–२०२२ मा संघीय बजेटको लगभग ३३ प्रतिशत उपराष्ट्रिय तहहरूमा वित्तीय हस्तान्तरणका लागि छुट्ट्याइएको पाइन्छ।
अर्कोतर्फ, सोधहरूको निष्कर्षअनुसार नेपालमा वित्तीय विकेन्द्रिकरणले स्थानीय तहका लागि स्रोतसाधनको अभाव टार्न र वित्तीय असन्तुलन घटाउन महत्वपूर्ण प्रगति हासिल भएको संकेतहरू पाइन्छ। तर विकासात्मक पहलहरूका लागि वित्तीय संसाधनहरूको प्रभावकारी उपयोगमा आवश्यक ज्ञान, कुशलता र प्रतिबद्धतामा भने उल्लेख्य कमी कायमै छ। वित्तीय हस्तानन्तरणहरू निसन्देह महत्वपूर्ण भए पनि नेपालमा व्यापक सामाजिक–आर्थिक रूपान्तरणलाई उत्प्रेरित गर्न काफी छैन।
समीक्षकहरूले वित्तीय हस्तान्तरणको विद्यमान अवस्थाबारे चिन्ता व्यक्त गरेका छन्। अनुदान रकम पर्याप्त देखिन गएपनि प्रतिव्यक्ति आधारमा मूल्यांकन गर्दा त्यो पूर्णतया अपर्याप्त साबित हुने उनीहरूको दाबी छ। जस्तो कि, आर्थिक वर्ष २०१८–१९ मा स्थानीय सरकारहरूलाई प्राप्त प्रतिव्यक्ति सशर्त अनुदान रकम मात्र एनपीआर ४,१४७ थियो, जबकि प्रतिव्यक्ति वित्तीय समान अनुदान रकम मात्र एनपीआर ३,२१७ थियो। यसबाहेक सशर्त अनुदान शिर्षकमा स्वास्थ्य सेवा क्षेत्रका निजामति कर्मचारीका साथै शिक्षकहरूको तलबभत्ता र सुविधाहरूका लागि रकम बाँडफाँड गर्न वित्तीय हस्तान्तरण संयन्त्रको उपयोग गर्दछ । तर कानुनी प्रावधानहरूका अनुसार, सशर्त अनुदानको राष्ट्रिय आधारभूत ढाँचा परियोजनाहरूमा समाविष्ट गरिनुपर्छ। संघीय सरकारद्वारा सशर्त अनुदानका लागि बनाएको विद्यमान ढाँचा संविधान र अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्था ऐन–२०७४ दुबैको उल्लंघन हो।
सङ्घीय सरकारले कोष वितरणको सामर्थ्यमा सुधार ल्याउन तथा प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूबीचको वित्तीय असमानतालाई कम गर्न महत्वपूर्ण कदम चाल्दा पनि चुनौतीहरू यथावत रहेका छन् भन्ने चिन्ता पनि छ। एउटा प्रतिवेदनमा यो जोड दिइएको छ कि, स्थानीय सरकारहरू कोषको बाँडफाँडमा अब्बल छन् तर सीमान्तकृत समुदायका आवश्यकता पूरा गर्नका लागि यी संसाधनहरूको ठोस उपयोगमा प्रायः प्रभावकारीता र दक्षताको अभाव देखिन्छ। यसविपरित, प्रदेश सरकारहरू बाँडफाँडमा आफ्नो अक्षमता देखाएका छन्, तैपनि उनीहरू स्थानीय सरकारहरूलाई कोष वितरण गर्ने सवालमा अपेक्षाकृत उच्च क्षमता प्रदर्शन गरेका छन्। यसबाहेक, स्वार्थको टकराव र ‘जनताको नाममा व्यक्तिगत लाभ’ जस्ता कुराहरू संघीय पुनर्संरचनाका अनपेक्षित परिणाम भएको सोधहरूले संकेत गरेका छन्। यस्ता प्रतिकूल चिन्ताहरू प्रदेश र स्थानीय प्रशासनहरूमा व्याप्त छ।
यसबाहेक, स्थानीय सरकारको खर्चको निगरानी र नियन्त्रणका लागि प्रभावकारी संयन्त्रको कमी छ। निरीक्षणको यो कमीको परिणामस्वरूप ती स्थानीय सरकारहरूको खर्च बढ्न पुगेको छ, जसले प्राय संवैधानिक र कानुनी प्रावधानहरूको सीमा नाघेर काम गरेका छन्। त्यस्तै संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच जिम्मेवारीको अस्पष्टता पनि कायमै छ। जसका कारण स्पष्ट कानुनी मार्गनिर्देश बिना नै सरकारको उच्च तहबाट स्थानीय तहहरूका केही अधिकारहरूको उपयोग भइरहेको छ।
वित्तीय संघीयतालाई सुविधाजनक बनाउनका खातिर, नेपाल सरकारले स्थानीय सरकार संचालन ऐन (२०१७) र राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग (एनएनआरएफसी) ऐन (२०१७) सहित विभिन्न कानुन बनाएको छ। यी कानुनी प्रयासहरूको उद्देश्य नेपालमा वित्तीय संघीयताको प्रबर्द्धन गर्नु हो। तथापि, यी कानुनहरूमा अझै पनि केही हदसम्म भ्रम छ, खासगरी बजेट व्यवस्थापन र वित्तीय अनुशासनका सम्बन्धमा। उदाहरणका लागि स्थानीय सरकार संचालन ऐनमा पनि अधिकार र व्यवस्थापनका सम्बन्धमा भ्रम देखिन्छ। यसबाहेक, कर संकलनसँग सम्बन्धित संविधानको प्रावधान केही हदसम्म भ्रमित पार्ने खालको भएको प्रतीत हुन्छ। स्थानीय र प्रदेश सरकारको भूमिकाहरू मुख्यरूपमा संघीय सरकारको समर्थक प्रतीत हुन्छ। र, उनीहरुको अधिकार संघीय सरकारको निर्णयहरूबाट प्रभावित हुन्छ।
यद्यपि, यी शक्तिहरूलाई बदल्ने काम चानचुने छैन। यसका लागि संविधान संशोधनको आवश्यकता छ। र, यो तबमात्र सम्भव हुन्छ जब संविधानले अनिवार्य गरेको प्रावधानमा सबै तहका सरकार सहमत हुन्छन्। यसको अर्थ सरकारका विभिन्न तहका बीचमा अधिकार वितरणबारे स्पष्टता र सामजस्यता पाउनु एउटा जटिल र चुनौतिपूर्ण प्रक्रिया हो। यसमा सहभागी सबै पक्षको सहयोग र सर्वसम्मति जरूरी हुन्छ।
नेपालको संघीय भविष्य
प्रत्येक देशको संघीयतातर्फको यात्रा बेग्लै हुन्छ। विशिष्ट ऐतिहासिक, राजनीतिक, सांस्कृतिक र प्रशासनिक सन्दर्भहरूको आधारमा कुनै पनि देशको संघीयताले आकार ग्रहण गरेको हुन्छ। संघीयताको प्रभावकारी कार्यान्वयनका लागि यो सन्दर्भ बुझ्नु अपरिहार्य हुन्छ। यस सम्बन्धमा राजनीतिक विकेन्द्रिकरण वा सत्ता हस्तान्तरण संघीय प्रणालीको सफलताका लागि आधारभूत पक्ष हो। संघीयता केन्द्रमै सीमित हुँदा विविधतालाई सम्बोधन गर्ने र एकतामा अभिबृद्धि गर्ने जस्ता संघीयताका मुख्य उद्देश्यहरू अप्राप्य भइरहन्छन्।
आदर्श रूपमा, एउटा संघीय प्रणालीमा ‘साझा शासन’ र ‘स्व–शासन’ का बीच सुक्ष्म किसिमको सन्तुलन बनाइनुपर्छ। जुन सन्तुलन प्राप्तिका लागि संवैधानिक, संस्थागत र राजनीतिक संयन्त्रको माध्यमद्वारा सावधानीपूर्वक व्यवस्थापनको जरूरत पर्दछ। जवाफदेही, कुशल सेवाप्रवाह र निष्पक्ष शासनका लागि सरकारका प्रत्येक तहको जिम्मेवारीबारे प्रस्ट चित्रण अनिवार्य हुन्छ। नेपाल जस्तो सहकारी संघीय प्रणालीमा त यो झनै महत्वपूर्ण हुन्छ, जहाँ केन्द्रिकृत शासनको इतिहासबाट परिवर्तन एउटा जटिल र समय लिने प्रयास हो।
नेपालमा, संघीयताका बारेमा भइरहेको चर्चा प्रायः प्रशासनिक र पहिचानमा आधारित चासोहरूको वरिपरि घुमिरहेको पाइन्छ। जुन प्रायः जातीय र जातिगत आधारमा विभाजित भएको हुन्छ। शेरचनको अनुसार खासगरी पहाडी क्षेत्रमा बस्ने ब्राम्हण, क्षेत्री र ठकूरी लगायतका उच्च जाति समूहहरू प्रशासनिक विभाजनको समर्थन गर्छन्। यस विपरित, स्वदेशी राष्ट्रियताहरू र जनजाति मधेशीहरू पहिचानमा आधारित संघीयता र अधिक स्वायत्तताको वकालत गर्दछन्। यिनै बहसहरूका बीच बिखण्डन र बिग्रहको संकट मडारिरहेको छ।
तथापि यो ध्यान दिनु जरूरी छ कि नेपालमा कुनै न कुनै रूपमा संघीयताको ऐतिहासिक उपस्थिति छ। सत्ता हस्तान्तरणको अवधारणाका अन्तर्य यो भूमिमा ऐतिहासिक छन्। प्राचिन कालमा कुलीन वर्गद्वारा शासित जनजातीय राज्य अस्तित्वमा थिए। भलै ठूला राज्यहरूका सहायक किन नहोउन्, प्रायः ‘गणराज्य’ भनिएका संस्थाहरूलाई आन्तरिक स्वायत्तता प्राप्त थियो। उदाहरणका लागि, बुद्ध स्वयम् शाक्य जनजातिसम्बद्ध, जो आधुनिक नेपालको सीमावर्ती क्षेत्रहरूमा बस्दथे, र बुद्धका पिता सुद्धोधन एक आदिवासी मुखिया थिए, जो आफ्नो शासनका लागि गृहस्थहरूको एउटा ठूलो सभाको समर्थनमा निर्भर थिए।
नेपाली ‘राष्ट्रवादी’ इतिहासकारहरूको परम्परागत कथाका विपरित, १७६९ मा जब पृथ्वीनारायण शाहले काठमाडौं उपत्यकाको भक्तपुर राज्यमा अन्तिम विजय प्राप्त गरे, त्यसबेला नेपाली ‘राष्ट्र–राज्य’ को विचारले मूर्तरूप लिन सकेन। यसबाहेक, नेपालको गठन एउटा जटिल प्रक्रिया थियो जसमा विजय मात्र नभएर सन्धी–सम्झौता पनि सामेल थिए। जुन ऐतिहासिक सन्दर्भबारे थाहा पाउनु महत्वपूर्ण हुन्छ किनभने नेपालले ‘राष्ट्रवादी’ इतिहासकारहरूको एकात्मक कथाबाट हटेर संघीयता अपनाएको छ।
संघीयताको सार फगत प्रशासनिक इकाइहरू बनाउने होइन, बरू विविध समूहको रक्षा गर्नु र राजनीतिक मुद्दालाई प्रभावकारी तरिकाले हल गर्नुमा निहित रहन्छ। जुन स्वीट्जरल्याण्ड, भारत र संयुक्त राज्य अमेरिका जस्ता देशहरूमा देख्न सकिन्छ। यसकारण, नेपालले संघीयता अपनाउनु यो मान्यतालाई दर्साउँछ कि पुरानो केन्द्रिकृत सरकार, स्थानीय निकाय र विद्यमान संरचनाहरू यी चुनौतिहरूको समाधान खोज्न अपर्याप्त थिए।
नेपालमा संघीयताको प्राथमिक उद्देश्य आफ्ना विविध समूहको पहिचान रक्षा हुँदाहुँदै पनि राजनीतिभित्र ‘अल्पसंख्यकहरूको’ स्थिति देख्दा गम्भीर चिन्ता उत्पन्न हुन्छ। यस सन्दर्भमा शेरचनले आफ्नो पुस्तक ‘The Federal Experience Nepal and the World’ मा स्वीट्जरल्याण्ड र संयुक्त राज्य अमेरिकाको संघीय प्रणालीबीच तुलना गरेका छन्। संयुक्त राज्य अमेरिकाले व्यक्तिगत स्वतन्त्रतालाई महत्व दिएको छ, र यसको संविधान यति ‘नागरिक बीचको सम्झौता’ होइन जति कि ‘व्यक्तिहरू बीचको सम्झौता’ हो। यसको उल्टो, स्वीट्जरल्याण्डले साम्प्रदायिक विविधतालाई महत्व दिएको छ। परिणामस्वरूप, स्वीटजरल्याण्डलाई विदेशीहरू एकीकृत गर्नका लागि चुनौतिहरूको सामना गर्नुपरिरहेको छ। जबकी यसको विपरित, विदेशीहरू धेरै सहजतापूर्वक संयुक्त राज्य अमेरिकामा समाहित हुन सक्छन् र ‘अमेरिकी’ बन्न सक्छन्। नेपालको अवस्था स्वीट्जरल्याण्ड समान छ, जसले आफ्ना नागरिकहरूबीच साम्प्रदायिक विविधता र एकजुटताको जटिल गतिशिलतालाई सम्बोधन गर्न आफ्नो संघीयताको आवश्यकतालाई इंगित गर्छ।
एक व्यक्ति/एक राष्ट्र, एक भाषा र एक संस्कृतिको नीति कायम राख्ने प्रशासनिक संघीयताले नेपाली समाजको बहुजातीय, बहुसांस्कृतिक, बहुभाषी, बहुधार्मिक र बहुक्षेत्रीय वास्तविकताको खण्डन गर्छ। स्वायत्तता र हस्तान्तरित शक्तिसँगै एउटा सर्वसमावेशी संघीयता नेपाली समाजको विविधतालाई स्वीकार्दछ र त्यसलाई अपनाउँछ। र, राज्यका संस्थाहरूलाई सोही अनुसार तयार पार्दछ।
नेपालको ऐतिहासिक आर्थिक र सांस्कृतिक वर्चस्वले यसको राजनीतिक परिदृश्यमा निरन्तर प्रभाव जमाएको पाइन्छ। जुन वर्चस्वलाई महत्वपूर्ण घटनाहरूले तोडिदिएका छन् र संघीयताको आगमनका लागि मञ्च तयार गरेका छन्।
१९७० मा, चौथो पञ्चवर्षीय योजना (१९७०–१९७५) मा नेपाललाई सुरुमा चार भागमा विभाजन गरियो, पछि ५ विकास क्षेत्रमा विस्तारित गरियो। यो भौगोलिक विभाजनको उद्देश्य क्षेत्रीय असमानताहरू हटाउनु र क्षेत्रीय विकासका लागि व्यवस्थित दृष्टिकोण विकास गर्नु थियो। यद्यपि, पिताम्बर शर्माको तर्क के छ भने यी विकास क्षेत्रहरूले देशको अत्यधिक केन्द्रिकृत शासन संरचनाभित्र महत्वपूर्ण परिवर्तनलाई प्रभावित गर्नका लागि अपेक्षित आर्थिक, प्रशासनिक वा राजनीतिक उचाइँ कहिल्यै पाएनन्। शर्माका अनुसार क्षेत्रीय विकासको अवधारणा खासमा संरचनात्मक परिवर्तन र सत्ताको वास्तविक विकेन्द्रिकरणको धारणामा निहित थियो जुन केन्द्रिकृत सामन्ती सत्ताधारीहरूको निहित स्वार्थसँग टकराव भइरहेको थियो।
यो पनि पढ्नुहोस् – ऐतिहासिक न्यायको चाहाना हो- संघीयता
यसबाहेक, गेजले जोड दिएअनुसार सत्ता संरचनामा जतिसुकै परिवर्तन भए पनि, अपरिवर्तित आर्थिक र सांस्कृतिक आधारहरूले नेपाली राजनीतिको गतिलाई निरन्तर रूपमा रोक्दै आएको छ। यसरी यक्ष प्रश्न उठ्छः के यी स्थायी आर्थिक र सांस्कृतिक कारणहरूले पनि संघीयतातर्फको नेपालको पाइलामा मार्गदर्शन गरिरहेका छन्? यदि हो भने, यो उक्त चुनौतिको मूल हो जसको राजनीतिक सामना गर्नुपर्नेछ र सुधार ल्याउनुपर्ने छ।
निष्कर्ष
विश्वमञ्चमा अहिले संघीयताको महत्व बढ्दो छ, संयुक्त राष्ट्र संघका १९३ सदस्य देशमा करिब २८ देशले संघीय प्रणाली अपनाएका छन्। शासन व्यवस्थाको यो दृष्टिकोणलाई सुरुआतमा अलग–अलग क्षेत्रहरूलाई एउटा राष्ट्रमा एकजुट गर्ने, एकात्मक व्यवस्था रहेको राज्यहरूको पुनर्गठन र कहिलेकाहीँ दुवै प्रक्रियाको संयोजनकारूपमा उपयोग गरिएको पाइन्छ। हुन त संघीयता संवैधानिक कानुन र सिद्धान्तमा निहित एउटा कानुनी सब्द हो, तर यो लिखित सब्दहरूको दायराभन्दा धेरै विस्तारित छ। संघीय सरकारलाई वास्तविकरूपमा बुझ्नका लागि यसको व्यवहारिक प्रयोगबारे खोजिनीति गर्नु आवश्यक हुन्छ। कुनै देशले संघीय संविधानको दाबी गर्न सक्छ तर व्यवहारमा उसले गर्ने शासनबाट ऊ संघीयताका सिद्धान्तहरूभन्दा फरक बाटो हिंडनथाल्छ। यसको विपरित, संघीय संविधान नभएका राष्ट्रहरूले पनि प्रभावकारी ढंगले संघीयताको उदाहरण प्रस्तुत गर्न सक्छन्। नेपालको संघीयतातर्फको यात्रा ऐतिहासिक परिवर्तनहरू, राजनीतिक परिवर्तनहरू र विकेन्द्रिकरणको बढ्दो मागहरूले निर्दिष्ट रह्यो। महत्वपूर्ण प्रगति हुँदाहुँदै पनि नेपालको विगतदेखिका केही नसुल्झिएका मुद्दाहरू अझैं कायमै छन्। दीर्घकालिन स्थिरता र एकताका लागि यसमा चनाखो हुनुपर्ने आवश्यकता छ।
केसी व्हेयरले ठोस रूपमा भनेका छन्, संघीयतालाई प्रायः एउटा उच्च लोकतान्त्रिक प्रणालीकारूपमा मानिएको हुन्छ। जसलाई प्रायः विभिन्न स्रोतहरूबाट उत्पन्न हुने लोकतान्त्रिक राजनीतिक दबाबहरूको जवाफमा अपनाइन्छ। यस्ता दबाबहरू कुनै राष्ट्रभित्रको भाषा, धर्म या जातिय विविधताका साथसाथै यसका क्षेत्रहरुबीच व्याप्त पर्याप्त असमानताहरूबाट उत्पन्न हुन सक्छन्। मावहुडको हवाला दिँदै यसअघि यस पत्रमा यो तर्क दिइएको थियो कि, नेपालको अन्तरिम संविधानमा ‘अस्तित्व रक्षाको साधनको रूपमा’ संघीयता समाविष्ट गरिएको थियो। यी तर्कपूर्ण दायराका आधारमा हेर्दा उथलपुथलपूर्ण बिगतबाट उत्पन्न लोकतन्त्रिक राजनीतिक दबाब र सिमान्तकृत समूहको प्रतिनिधित्व तथा स्वायत्तताको उचित मागहरूको प्रतिक्रियास्वरूप नेपालले संघीयता अपनाएको निष्कर्ष ढुक्कका साथ निकाल्न सकिन्छ।
‘एकै ठाउँमा रहने’ मोडलको उपयोग गर्दै विकेन्द्रिकरणतर्फ नेपालको रूपान्तरण साँच्चिकै सराहनीय छ। यो दृष्टिकोणले शासनको मानकहरू उन्नत बनाउन र समावेशितालाई बढावा दिन प्रष्ट उद्देश्यका साथ स्थानीय र प्रदेश सरकारलाई सशक्त बनाउँछ। यद्यपि यो रणनीतिक बदलावको सफल कार्यान्वयन सुनिश्चित गर्नका लागि संघीयताको सिद्धान्त र व्यवहारिक आयामहरूका सम्बन्धमा नेपालका प्रमुख राजनीतिक दलहरूबीच आम सहमति र साझा दृष्टिकोणमा बढावा दिनु अपरिहार्य छ। प्रभावकारी संघीयताको मोडललाई आकार दिन राजनीतिक प्रणालीहरूमा आर्थिक र सांस्कृतिक कारकहरूको दिगो प्रभाव बुझ्नु मौलिक हुन्छ। जस्तो कि पहिले नै चर्चा गरिसकिएको छ, गेजले नेपाली राजनीतिलाई आकार दिनका लागि यी अन्तर्निहित आर्थिक र सांस्कृतिक कारक/पक्षहरूद्वारा निरन्तर खेलिएका भूमिका इङ्गित गरेका छन्। नेपालमा संघीयताको सुरुआती अनुभवबाट थाहा हुन्छ कि यो ‘अन्तर्निहित कारक/पक्ष’ र शासक वर्गको मानसिकताले संघीयताको दिशा र सारलाई मार्गदर्शन गर्न जारी राखेको हुन्छ। जस्तो कि, यस पत्रमा पहिल्यै चर्चा गरिसकिएको छ, १९९० को दशकमा लोकतान्त्रिकरण प्रक्रियाका दौरान यस्तो भएको थियो।
एक विश्लेषणात्मक अध्ययन अनुसार, सरकारका सबैतहमा ‘पुरानो एकात्मक र केन्द्रिकृत राज्य’ र ‘नयाँ संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र’ बीच नीति निर्माण, योजना, सार्वजनिक सेवा प्रवाह र विकासका दृष्टिकोणमा आश्चर्यजनक समानता देखिन्छ। हामीले १९९० को संविधानबाट पाठ सिक्नु जरूरी हुन्छ। उक्त संविधानमार्फत विकेन्द्रिकरणको घोषणा त गरिएको थियो तर यसलाई स्वरूप प्रदान गर्न आवश्यक राजनीतिक इच्छाशक्तिको अभाव थियो। यसबाट पनि के स्पष्ट हुन्छ भने विकेन्द्रिकरण एउटा जटिल प्रक्रिया हो र यो निरन्तरको राजनीतिक दृढ संकल्पमा निर्भर रहन्छ। अफ्रिका र एशियाका कयौं स्वतन्त्र संविधानहरूमा संघीय प्रावधानहरू परित्याग गरिएका विवरणहरूले यसको महत्वपूर्ण पाठलाई चित्रित गर्दछन्।
नेपालमा संघीयताको परिदृश्य जटिल र तीब्ररूपमा विकसित भइरहेको छ, जसले यसको कार्यान्वयनमा चुनौतिहरू र अवसरहरूको दायरा प्रस्तुत गर्छ। जस्तो कि यो पत्रमा भनिएको छ, नेपालमा संघीयताको पूर्ण क्षमतालाई साकार पार्न सबैभन्दा धेरै अड्चन अधिकारको बाँडफाँड, वित्तीय विकेन्द्रिकरणको गतिशिलता र सरकारका विभिन्न तहबीच पारदर्शिता र सहयोगात्मक प्रयासहरूको टड्कारो आवश्यकतासँग जोडिएको छ। खासगरी संघीय सरकारदेखि प्रादेशिक र स्थानीय तह सरकारको भूमिका तथा जिम्मेवारीहरू हस्तान्तरणसँग सम्बन्धित प्रमुख मुद्दा संविधानको अन्तर्निहित कमीको वरिपरि घुम्दछ। यी कमजोरीहरू संविधानभित्रका महत्वपूर्ण अनुसूचीहरूको उल्लेखबाट थाहा पाउन सकिन्छ। अनुसूची ५ संघीय अधिकारको सूचीसँग सम्बन्धित छ, अनुसूची ६ राज्य शक्तिहरूको सूचीको विवरण दिन्छ, अनुसूची ७ ले संघ र राज्यको साझा अधिकारको सूचीबारे दर्साउँछ, जबकि अनुसूची ८ स्थानीय अधिकारको सूचीमा केन्द्रित छ। हामीले के ध्यानमा राख्नु महत्वपूर्ण हुन्छ भने, संविधानका यी अनुसूचीहरू खराब प्रारूपण र अस्पष्टताका परिणाम हुन्, जसको मुख्य कारण जसरी पनि संविधानको मस्यौदा तयार पार्ने तात्कालिन हठसँग सम्बन्धित छ।
डिसेम्बर २०२०सम्म, संवैधानिक अदालतले समीक्षाका लागि २५० भन्दा धेरै मुद्दाहरू प्राप्त गरेको देखिन्छ। यी मुद्दाहरूमध्ये एउटा महत्वपूर्ण हिस्सा अधिकार हस्तान्तरणका विषयसँग सम्बन्धित थिए। घिमिरेले यस विषयमा संघीयतामा पारङ्गत विशेषज्ञहरूसँग साक्षात्कार गरेका थिए। जहाँ उनीहरू के कुरामा सर्वसम्मत भए भने, संवैधानिक अदालतमा प्रस्तुत कानुनी रिटको सहारा लिनुको साटो यस्ता मुद्दाहरू हल गर्ने एउटा अझ राम्रो विधि अन्तर्–प्रदेश परिषद् आयोजना गर्नु हुन्छ। जसको अध्यक्षता प्रधानमन्त्रीद्वारा गरिन्छ। जुन परिषद् संविधानको धारा २३४, साथै संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐनमा आफ्नो आधार भेट्दछ।
नेपालको संविधानले समानताका सिद्धान्तहरूमा आधारित समाज निर्माण गर्ने आकांक्षा राखेको छ, जसले राजनीतिक नेतृत्व र नीति–निर्माताहरूलाई सामाजिक, क्षेत्रीय, स्थानीय वा आय सम्बन्धी विभिन्न रूपहरूमा रहेका असमानताहरूलाई कम गर्ने उद्देश्यले सामाजिक र आर्थिक नीतिहरू अवलम्बन गर्न मार्गनिर्देश गर्छ। यो दृष्टिकोण एउटा गतिशिल, समावेशी, न्यायपूर्ण र उदार समाज निर्माणसम्म फैलिएको छ, जसले सबै नेपाली नागरिकलाई समेटेको छ, खासगरी ती समुदाय जो ऐतिहासिकरूपमा वञ्चितिकरणमा परेका थिए र सिमान्तकृत थिए। यद्यपि, प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरूलाई अझैं पनि आफ्ना नीतिहरू, कानुन, योजना र कार्यान्वयनका लागि यस संवैधानिक दृष्टिकोणलाई प्रभावकारी किसिमले श्रेणीबद्ध गर्नुपर्छ। जसबाट सबै नागरिकको मौलिक अधिकारहरू सुनिश्चित गर्न सकियोस्।
नेपालको संघीयकरणको यात्राको महत्वपूर्ण पक्ष यो हो कि, यसको सफलता संवैधानिक व्यवस्थाहरूमा मात्र निर्भर छैन। बरू सम्भवतः अझैं खासरूपमा यो प्रक्रियालाई अगाडि बढाउनका लागि राजनीतिक नेतृत्वहरूको दृढ संकल्पमा निर्भर छ। संघीय प्रणालीहरू स्वभावले विविध रूपहरूमा आउँछन् र अन्तर्निहित गतिशिलता प्रदान गर्दछन्। संघीय सरकार र क्षेत्रीय इकाइहरूका बीच सन्तुलन एउटा निश्चित स्थिति नभएर निरन्तर विकसित हुने खालको स्थिति हो। जसका लागि निरन्तर बदलिँदो परिस्थितिहरूका लागि अनुकूल प्रतिक्रियाहरूको आवश्यकता हुन्छ। केन्द्रिकृत सत्ताको इतिहास भएको नेपाल जस्तो राष्ट्रमा सरकारको प्रत्येक तहमा जवाफदेही संस्थानको स्थापना सर्वोपरी हुन्छ।
प्रत्येक तहको सरकारमा प्रभावकारी ढंगले सहयोग गर्ने, राष्ट्रिय हितलाई प्राथमिकता दिने, मानिसहरूको अधिकारको सम्मान गर्ने र निर्णय लिने प्रक्रियाहरूमा उनीहरूलाई सामेल गर्ने क्षमता हुनुपर्दछ। यहाँ जोड दिँदै भन्नुपर्छ कि, क्षमता निर्माण र संस्थाहरू सुदृढ बनाउने एउटा समय–गहन प्रयास हो। र, क्षमताको कमीको बहाना दिएर फेरि पनि सत्तालाई केन्द्रिकृत गर्ने बहानाबाजी गरिनु हुँदैन। यसबाहेक, कुनै देशको कानुनी परम्पराहरूले संघीय प्रणालीको स्थापना र संरक्षणमा महत्वपूर्णरूपले प्रभावित गर्दछ। राजनीतिक नेतृत्वको मानसिकताले संघीयताको सफलतामा महत्वपूर्ण भूमिका खेल्दछ।
बिडम्बना, यस्तो प्रतीत हुन्छ कि कयौं नेताहरू, अधिकारीहरू र राजनीतिक दलहरूमा संघीयतासम्बन्धी बिस्तृत बुझाइको अभाव छ। उनीहरू प्राय संघीयताको कामकारबाहीलाई सशक्त बनाउन स्पष्ट कानुनको आवश्यकतालाई कम महत्व दिन्छन्। र, उनीहरू एउटा संघीय गणतन्त्रलाई बलियो बनाउनका लागि प्रादेशिक र स्थानीय तहहरूमा आवश्यक क्षमता–निर्माणको सीमाको पूर्णतया सराहना गर्न सक्दैनन्। अतः सरकारका सबै तहहरूमा पारदर्शी काम र जवाफदेही स्थापना गर्नका लागि यी मुद्दाहरू र संवैधानिक चुनौतिहरूको शीघ्र समाधान खोज्नु जरूरी छ। यो योजना ब्लु रिबन आयोग को सहयोगात्मक प्रयासको परिणाम हुनुपर्छ जसमा सबै स्वार्थसमूहको प्रतिनिधित्व गर्ने विशेषज्ञहरू सामेल हुन्छन्।
अन्तमा, बहल, टिमोफिव र यिलमाजले प्रकाश पारे जस्तो नेपालसँग अधिकार हस्तान्तरणको मुद्दालाई अगाडि बढाउन एउटा मजबूत ‘च्याम्पियन’ को अभाव छ। यस्तो ‘च्याम्पियन’ चाहे ऊ व्यक्ति होस् या संस्था, निरन्तर संविधानको आदेशअनुरूप देशको नेतृत्व गर्नुपर्दछ । संघीयताका मुख्य लाभार्थी जनता हुन् भने कुरा ध्यानमा राख्दै राज्य प्रमुख, संसदीय नेताहरू वा प्रभावशाली मेयर र गभर्नरहरू मध्येबाट च्याम्पियनहरू देखापर्न सक्छन्। केन्द्र सरकारको नोकरशाही सामान्यता च्याम्पियनका रूपमा उपयुक्त हुँदैनन्। किनभने ती विकेन्द्रिकरणका माध्यमबाट सत्ता गुमाउने जोखिम उठाउन सक्दैनन्। उपराष्ट्रिय सरकारी अधिकारीहरू पुरानै ढर्रामा रहेर सत्तालाई प्राथमिकता दिन सक्छन्, जसले गर्दा विकेन्द्रिकृत सेवाहरूका खासियतबारे मतदाताहरूको मोहभंग हुन सक्छ। यी जटिलताहरूले नेपालमा पूर्ण वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनमा सुस्तता ल्याएको छ, महंगो बनाइदिएको छ।
सन्दर्भ सामग्री:
Acharya, K.K. “The capacity of local governments in Nepal: from the government to governance and governability.” Asia Pacific Journal of Public Administration 40, no. 3 (2018): 186-197. https://doi.org/10.1080/23276665.2018.1525842.
Adhikari, D. Nepal’s Road to Federalism: From the Perspective of Grassroots Democracy. RTI International, NC, 2020.
Al Basham. The Wonder That Was India. Picador, 2004.
Anderson, George. Federalism: An Introduction. New York: Oxford University Press, 2008.
Bahl, R.W., Timofeev, A., & Yilmaz, S. “Implementing Federalism: The Case of Nepal.” International Center for Public Policy, Working Paper 20-10 (2020).
Belbase, Krishna. “Federalism in Nepal: Issues and Challenges.” https://classic.iclrs.org/content/blurb/files/krishna%20belbase.pdf.
Bhurtel, B. “Fiscal Federalism: An Analysis of Its Initial Implementation in Nepal.” Federalism in Nepal – Volume 6 (2020).
Bulmer, Elliot. “Federalism” (PDF). International IDEA Constitution-Building Primer 12, 2017.
Devkota, Khim Lal. “The Nitty-Gritty of Fiscal Transfers.” The Kathmandu Post, November 15, 2022. https://kathmandupost.com/columns/2022/11/15/the-nitty-gritty-of-fiscal-transfers.
Dhakal, Chandra Prasad. “Policy of Fiscal Federalism in Nepal with References to the Practices of Local Government.” International Research Journal of MMC (IRJMMC), Vol. 4, No. 2 (2023).
Financial Comptroller General Office (FCGO), Ministry of Finance. 2019.
Ghai, Yash. Background Paper for the UNDP Conference on Restructuring and Federalism in Nepal, 23-24 March 2007, Kathmandu.
Hamilton, A. The Federalist Papers. Dutton/Signet, 2012.
Kincaid, John. “Introduction.” In Forum of Federations, Handbook of Federal Countries, 2005, Montreal & Kingston: McGill-Queen’s University Press, 2005.
Kyle, Jordan, and Danielle Resnick. “Nepal’s 2072 Federal Constitution: Implications for the Governance of the Agricultural Sector.” International Food Policy Research Institute. December 16, 2020. https://www.ifpri.org/publication/nepals.
Mawhood, P. “The Politics of Survival: Federal States in the Third World.” International Political Science Review / Revue Internationale de Science Politique 52, no. 1. https://doi.org/1601014.
Nandy, Ashis. “State.” In The Development Dictionary, 352. 1992.
Paudel, Balananda, and Krishna Sapkota. Local Levels in Federalism: Constitutional Provisions and the State of Implementation. Kathmandu: Swatantra Nagarik Sanjal, 2018.
Prasad, Uma Shankar, Ph.D. Nepal’s Fiscal Federalism Model in the New Constitution: Agenda for Amendments. 2019.
Serchan, Sanjaya. The Federal Experience Nepal and the World. Kathmandu: S-SIRF, 2012.
Stepan, Alfred. “Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model.” Journal of Democracy 10, no. 4 (1999): 9-34.
Wheare, K.C. Federal Government, Fourth Edition. London: The ELBS and Oxford University Press, 1968.
(नेपाल वैकल्पिक अध्ययन समाज र नेपाल प्रज्ञा प्रतिष्ठानको आयोजनामा भएको नेपालमा संघीयता व्यवस्थापनः अनुभव र चुनौती विषयक कार्यक्रममा प्रस्तुत विचार पत्र)
भिडियो –
यो पनि –
